เงินอุดหนุนเด็กเล็กถ้วนหน้า : จุดเริ่มต้นของการคุ้มครองทางสังคมทั้งระบบ

จิราภรณ์ แผลงประพันธ์

โครงการเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงดูเด็กแรกเกิด ถือเป็นการลงทุนที่คุ้มค่าที่สุดที่รัฐบาลได้มอบให้สังคม โดยเป็นการปิดช่องว่างของระบบสวัสดิการ ทำให้เด็กเล็กได้มีโอกาสเข้าถึงระบบสวัสดิการ มีความมั่นคงทางการเงิน และเป็นการลงทุนในทรัพยากรมนุษย์ที่ให้ผลตอบแทนระยะยาวกลับมาถึง 7 เท่า เพราะเด็กปฐมวัยเป็นช่วงวัยที่สำคัญที่สุดในการพัฒนาต่อเนื่องไปช่วงวัยอื่นๆ

“การลงทุนพัฒนาเด็กปฐมวัยเป็นการลงทุนที่คุ้มค่าให้ผลตอบแทนแก่สังคมที่ดีที่สุดในระยะยาว โดยให้ผลตอบแทนกลับคืนมาในอนาคต 7-10 เท่า” ศ.ดร.เจมส์ เจ เอคแมน, นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล 2542   

นับตั้งแต่ปี 2543 เป็นต้นมา  ประเทศไทยพยายามที่จะสร้างระบบสวัสดิการถ้วนหน้าสำหรับทุกคนและทุกช่วงวัย และไทยถือได้ว่าเป็นผู้นำของประเทศกำลังพัฒนาในการมีระบบสวัสดิการถ้วนหน้าเพื่อคุ้มครองสภาวการณ์ที่มีความเสี่ยงต่างๆ อาทิ

- สวัสดิการรักษาฟรี (สำหรับผู้ป่วย) 
- เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ (สำหรับผู้สูงอายุ)
- เบี้ยยังชีพคนพิการ (สำหรับผู้พิการ) 
- สวัสดิการเรียนฟรีถ้วนหน้า (สำหรับวัยเรียน)  

แต่ระบบสวัสดิการของไทยดังกล่าวบางส่วนได้ครอบคลุมในทุกกลุ่มอายุแล้ว  โดยเฉพาะแรงงานในระบบประกันสังคมซึ่งได้รับเงินสงเคราะห์เด็กสำหรับบุตรอายุ 0-6 ปี  ในขณะที่ลูกของแรงงานนอกระบบประกันสังคมไม่ได้รับ

คณะรัฐมนตรีจึงมีมติเมื่อวันที่ 31 มีนาคม 2558 เห็นชอบหลักการโครงการเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงดูเด็กแรกเกิด โดยให้เงินอุดหนุนแก่เด็กแรกเกิด ที่เกิดระหว่างวันที่ 1 ตุลาคม 2558 ถึง 30 กันยายน 2559 อยู่ในครัวเรือนยากจนและครัวเรือนที่เสี่ยงต่อความยากจน รายละ 400 บาท ต่อเดือน เป็นเวลา 12 เดือน

ผลการประเมินสถานการณ์จำลองโดยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ร่วมกับผู้เชี่ยวชาญจากต่างประเทศ (The Economic Policy Research Institute – EPRI) พบว่า


การให้เงินกลุ่มเป้าหมายทุกเดือนอย่างต่อเนื่อง จะส่งผลต่อการลดลงของความยากจน โดยจะลดลงมากที่สุดหากรัฐบาลให้เงินอุดหนุนจำนวน 600 บาทต่อเดือน เป็นระยะเวลา 3 ปี  จะช่วยลดความยากจนได้มากกว่าการให้เงิน 400 บาทต่อเดือนเป็นเวลา 1 ปี ถึง 6 เท่าตัว  ข้อเสนอดังกล่าวทำให้คณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 22 มีนาคม 2559 มีมติเห็นชอบให้ดำเนินงานโครงการต่อเนื่อง โดยให้เงินอุดหนุนแก่เด็กแรกเกิดจนถึง 3 ปี และเพิ่มเงินอุดหนุนเป็นรายละ 600 บาทต่อเดือน และเป็นโครงการแรกที่จ่ายเงินสวัสดิการผ่านระบบ e-payment

การศึกษาเบื้องต้นโดยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยร่วมกับผู้เชี่ยวชาญจากต่างประเทศ (EPRI) พบผลที่น่าสนใจของการได้รับเงินอุดหนุน 3 ประการ ได้แก่

(1) เด็กที่ได้รับเงินอุดหนุนมีภาวะโภชนาการดีกว่า คือ ได้รับอาหารการกินที่ดีกว่าเด็กที่ไม่ได้รับเงิน มีน้ำหนัก ส่วนสูงดีกว่า รวมทั้งโภชนาการของเด็กคนอื่นๆ ในครัวเรือนก็ดีขึ้นด้วย

(2) เด็กที่ที่ได้รับเงินอุดหนุนสามารถเข้าถึงบริการสุขภาพได้มากกว่าเด็กที่ไม่ได้รับเงิน เช่น มีเงินเป็นค่าเดินทางไปพบแพทย์หรือเข้ารับการฉีดวัคซีนตามนัดได้มากขึ้น

(3) ช่วยเพิ่มความเข้มแข็งและความมั่นคงทางจิตใจให้กับผู้หญิง จากการได้รับเงินอุดหนุนฯ เป็นประจำ ทำให้ผู้หญิงมีอำนาจในการตัดสินใจใช้จ่ายเงินที่ได้รับมาเพื่อจัดหาอาหารและสิ่งของที่จำเป็นได้

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าโครงการเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงดูเด็กแรกเกิดจะดำเนินโครงการมาเป็นเวลาเกือบ 3 ปีแล้ว  แต่จากการประเมินการเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายของโครงการซึ่งกำหนดเงื่อนไข/คุณสมบัติผู้มีสิทธิ์ได้รับเงินอุดหนุนเฉพาะครอบครัวยากจนหรือเสี่ยงจน ซึ่งหมายถึงสมาชิกในครอบครัวมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวไม่เกิน 3,000 บาทต่อเดือน ต้องมีผู้รับรองและผ่านการอนุมัติการขอลงทะเบียน  เป็นเหตุให้เกิดภาวะการณ์ 2 รูปแบบ คือ

“ภาวะรั่วไหล” หรือคนที่ไม่ใช่กลุ่มเป้าหมายแต่ได้รับเงิน (Inclusion error)  และ
“ภาวะตกหล่น” หรือการเข้าไม่ถึงกลุ่มเป้าหมายที่แท้จริง (Exclusion error)  และ

จากการศึกษาพบว่ายังมีภาวะการตกหล่นถึง 30%  ซึ่งแม้ว่าตัวเลขนี้จะไม่สูงนักเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ที่ดำเนินนโยบายในลักษณะเดียวกัน แต่ภาวะตกหล่นก็เป็นสิ่งที่ผู้กำหนดนโยบายควรให้ความสำคัญ เพราะหากเป้าหมายของสวัสดิการนี้คือการช่วยเหลือกลุ่มคนจนและเสี่ยงจนแล้ว เรื่องนี้ก็คงเป็นเรื่องที่ยอมรับไม่ได้ และควรร่วมกันแก้ไข

ปัญหาจากการดำเนินงานอีกประการคือ การให้สวัสดิการแบบเฉพาะเจาะจงนี้จำเป็นต้องมีการกำหนดจำนวนกลุ่มเป้าหมายเพื่อตั้งงบประมาณ และการดำเนินงานในรอบ 2 ปีที่ผ่านมาพบว่างบประมาณที่ตั้งไว้ไม่เพียงพอสำหรับจ่ายให้กับผู้มีสิทธิ์ได้รับเงินอุดหนุน โดยเกิดภาวะขาดจ่ายเงินอุดหนุนนานถึง 5 เดือน ในปี 2560 และ 3 เดือน ในปี 2561  การหยุดจ่ายเงินอุดหนุนส่งผลกระทบอย่างมากต่อผู้ได้รับสิทธิ์ สังเกตได้จากจำนวนครั้งที่มีการติดตามสอบถามเรื่องการโอนเงินอุดหนุน รวมทั้งข้อร้องเรียนต่างๆ

สำหรับภาวะรั่วไหล หากจะแก้ไขปัญหานี้โดยเพิ่มความเข้มงวดของกระบวนการคัดกรองแล้ว  ก็จะยิ่งส่งผลให้เกิดการกีดกันไม่ให้คนจนเข้าถึงเงินอุดหนุนมากขึ้น  ผลที่ตามมาก็คือภาวะตกหล่นก็จะยิ่งสูงขึ้น  และกระบวนการที่เข้มงวดก็จำเป็นต้องใช้งบประมาณเพื่อการตรวจสอบที่มากขึ้นด้วย

ระบบการคัดกรองเป็นการตีตราคนจน เป็นการคิดแบบสงเคราะห์  แต่การใช้หลักถ้วนหน้า จะเป็นก้าวสำคัญนำไปสู่การส่งเสริมสิทธิมนุษยชนอย่างถ้วนหน้า  นอกจากนี้ การให้เงินอุดหนุนแบบถ้วนหน้าจะลดปัญหาเรื่องงบประมาณไม่เพียงพอ ผู้ได้รับสิทธิ์จะได้รับเงินอุดหนุนอย่างสม่ำเสมอ ซึ่งประโยชน์ที่เด็กจะได้รับก็จะได้อย่างเต็มที่  นอกจากนี้ยังเป็นการสร้างระบบฐานข้อมูลที่สมบูรณ์ ไม่มีเด็กตกหล่น และสามารถส่งต่อข้อมูลนี้เพื่อไปเชื่อมกับระบบสวัสดิการอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นระบบหลักประกันสุขภาพ ระบบการศึกษา  ซึ่งเป็นฐานของการสร้างระบบรัฐสวัสดิการในอนาคตที่สมบูรณ์ยิ่งขึ้น